优化教育决策需要体制机制创新 ——以考试招生制度改革为例
2015-02-11 09:13:11   来源：中华教育改进社   评论：0

                                                                                      张家勇
                                             中华教育改进社副理事长 教育部教育发展研究中心副研究员
 
       政策是职能部门政绩的重要体现，是公共资源分配的决定力量，也是改革的基本手段。决策过程是权力调整和利益重组的过程，新政策可以是旧政策的延伸和深化，也可以是旧政策的纠偏和矫正，在全面深化改革的新时代后者成色更重。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要健全依法决策机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，这是党自十四大以来关于决策民主化、科学化的最新表述。教育决策作为政府决策的重要组成部分，不仅关系到巨额财政支出[1]的使用效益，而且关系到亿万学生成长成才，理应受到更多关注。
一、政策议题源自上下双向多轮沟通
      政策议题需要许多官方人士、非官方人士通过规范程序引入到权力机关。我国教育政策议题是从哪儿来的呢？它们通常来自教育实践中长期存在，社会反响大，甚至受到国家领导人关注的痼疾。实践问题经过校长、教师、家长、学生、专家学者、各级官员，自上而下及自下而上多渠道多轮双向交叉沟通后，最终自上而下被确定为政策议题。
考试招生制度改革是教育领域社会反响大、群众关注度高、涉及面极广的“硬骨头”，党和国家领导人多次做出重要批示。在充分调研论证和征求社会各界意见和建议的基础上，考试招生制度改革被教育规划纲要确定为重大改革任务，被党的十八大报告和十八届三中全会《决定》视为全面深化教育领域综合改革的突破口，被国家教育体制改革领导小组列入国家层面推进的20项重大改革项目，2011-2013年连续三年被列为教育部年度工作要点。
考试招生制度改革从2011年底启动时仅限于高校考试招生，到2013年初扩展为整个教育系统（从小升初到研究生招生全覆盖）；题目也从最初的《关于深化高等学校考试招生制度改革的指导意见》变为《考试招生制度改革的总体目标和基本框架》，再变为《考试招生制度改革总体方案》，最终确定为《关于深化考试招生制度改革的实施意见》；2014年还出现主文件和2个配套文件“三合一”的变动。政策议题的细微变化表明决策并不总是具有系统性，决策过程充满竞争性和不确定性，议事日程和步骤次序可能会被打乱甚至被遗漏。
    二、不同行为主体决策优势互补
           政策议题由什么人、以何种方式构建论证，在很大程度上决定了决策质量。一般认为，参与决策的行为主体包括政府官员、利益集团、研究机构、大众媒体等，他们在决策过程中的主导性、参与度、优劣势各有不同。就考试招生制度改革而言，参与的行为主体更为复杂，有教育行政部门官员、考试招生机构负责人、研究机构及高校专家、中学学生及家长、大众媒体等，他们在决策过程中发挥各自优势，对提高决策质量做出了努力。以下对教育行政部门官员、专家学者、大众媒体等行为主体的优劣势做更详细分析。
㈠政府官员
          官场是中国优秀人才的聚集地，中央政府更是高层次人才宝库，高层领导者往往是政策目标的决定者。整体看，中央教育行政官员政治觉悟高、大局意识强、社会动员能力强，擅长以宏大叙事方式分析问题，相对于专家而言更重视操作性，优秀者更是兼具战略思维和行动能力。地方教育行政官员更熟悉行业动态，他们是政策向导，对政策是否可行更有判断力，专业性、创造性和务实性都很强，更能找到适切的方法实现政策目标。政府官员参与决策劣势是什么呢？他们本身就是利益集团，是现有利益格局的受益者，让他们放弃到手的权力很难，而且改革在某种意义上是自我否定，很容易沦为改革的阻力。少数官员还会养成官本位思想，决策时习惯于垄断话语权，不管你说的有没有道理，就是不愿听不同意见。另外，部分官员谨守服从上级的为官之道，只要不危及自身利益，从不质疑上级意见，认为这样更安全稳妥。地方教育行政官员眼界较窄，往往着眼于当前工作，习惯于地方主义，全局性和前瞻性较弱。
㈡专家学者
         研究机构或高校的专家学者，也会受邀参加教育政策决策咨询论证。政策活动主要集中在想法相同、专业知识丰富的知识分子的协商讨论上。专家学者在政策过程中充任维护公共利益的公共知识分子角色，是改革的理性主义者，他们拥有政策过程必不可少的专业知识，熟悉理想层面的逻辑推演，没有直接利益诉求（价值中立）。专家学者的劣势是对实践层面的实然状态认识不充分，对政策操作性较迟钝，往往求真有余而务实不足。专家学者做学问好比孔雀开屏，而理想的政策更应是农村土鸡。专家领着大家看眼前有座山，但政策还要有到达这座山的路径，路径通常不是直角三角形的那个斜边，而是绕着两个直角边才能过去。科尔巴奇指出，诉诸于专家并不能解决问题。似乎不存在一个单一的、明确的与任何政策问题相关的专业领域。[2]拥有不同专业知识的专家会以不同的方式定义问题，专业知识需要权力支持才能够成为政策。
㈢大众媒体
        大众媒体是决策过程中颇具影响力的行为主体，近年来在我国教育决策过程中作用越来越大。大众媒体具有传播速度快、受众面广、社会敏感性高、社会舆论导向性强等优点。大众媒体被誉为无冕之王，能有效增强政府的回应性。大众媒体在教育决策过程中，既可能发挥好的监督引导作用，也可能好心办坏事儿（让政府回应性过度）。不少教育政策因在大众媒体裹胁下仓促出台，并不能很好地达到政策目标，甚至打乱了教育改革发展既定顺序或整体部署，如校车政策就很典型。
     各类行为主体既可能在既定程序和规则下实现优势互补，也可能站在不同立场、以不同视角，对同一政策议题做出符合自身利益的判断。比如，学校最关注能否取消录取批次和增加自主权，学生则希望加强职业生涯教育和专业选择指导等，专家最关注能否实现招考分离和招考体制改革等。考试机构以政治责任为借口反对社会组织参与考试业务竞争，高中校长以完全中学更有利于初中生成长为借口反对九年一贯制学校建设，招生机构以技术不可行作借口反对取消录取批次，部分官员以招生安全为借口拒绝赋予高校招生自主权等，其实背后都隐藏着维护自身利益的诉求。
    三、决策规则和程序更加民主科学
 ㈠决策程序更加完整合理
        公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定是重大行政决策的法定程序。教育决策过程基本做到规则合理、程序完整，坚持集思广益、民主集中，重大教育政策决策程序一般包括以下重点环节：成立工作组调查研究、征求意见、提出政策方案；召开工作座谈会，讨论政策提纲或草拟稿；必要时，提交法制办进行合法性审查；组织社会参与和专家论证；如果涉及部门协调，报送其他部委会签；报送部长专题会或部党组会审议；报送国家教育体制改革领导小组审议；报送国务院常务会审议；报送中央全面深化改革领导小组审议；国务院召开政策发布会，相关领导及司局现场应询说明。在决策过程的所有环节，都可能有国家领导人的批示。
㈡社会参与渠道更加通畅
      教育规划纲要出台后，考试招生制度改革工作从2011年底启动到2014年9月正式发布文件，前后经历两个阶段：2011初-2012年底为第一阶段，2013年初-2014年9月为第二阶段。两个阶段都为各个利益群体安排了多种形式的社会参与渠道。第一阶段2011年3-11月，高等学校考试招生制度改革工作组两轮调研走访15个省市区，召开61次座谈会，来自31个省级考试机构、340所高校、218所中学的1012代表参加座谈，发放问卷800份，形成80余万字的研究报告。第二阶段，不完全统计2013年召开30余次专题座谈会，听取部内司局、有关省市教育行政部门和考试机构、高校招办和研究生院、高中学校负责人对改革方案的建议和意见。此外，邀请来自不同层次高校、不同家庭背景的在校大学生座谈，听取他们对高考的感受和意见。
㈢专家咨询论证更加充分
     决策过程中专家通过不同渠道，参与草案起草、政策论证及政府咨询等工作。2011年初，教育部邀请部分国家教育咨询委员会专家组成高考招生制度改革工作组，赴全国15个省市区调研，撰写16个专题80余万字的研究报告。2013年，教育部安排教育发展研究中心专家组成起草组，责成综改司、学生司、基教一司、基教二司、职成司、高教司、学位办、考试中心等相关单位负责同志提供政策建议和决策支持。2013年，教育部专门召开16次国家教育咨询委员会专家和国家考试指导委员会委员咨询论证会，3次书面征求国家考试指导委员会委员意见。
四、优化教育决策需要体制机制创新
    《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》正式发布后，赞之者认为是恢复高考以来最全面、最系统的改革，具有非常重要的里程碑意义；质疑者直言它不是一个理想目标模式，只是渐进性、阶段性或策略性改革方案，本来应该迈大步的改革只走了半步。社会反响不一表明，现阶段教育决策体制还需要进一步完善。
㈠顶层设计与分层决策相结合
       顶层设计是增强改革系统性、协调性和整体性的需要，是确保改革方向性、一致性的需要，是确保中央集权制国家中央政府权威性、统一性的需要。但是，顶层设计不是中央统一决策、集中决策，更不是中央单极决策、垄断决策，顶层设计要以不挤压地方创新空间为前提。多年改革实践一再证明，单一的中央决策很难达到理想的政策目标。传统集权化、标准化和模式化教育决策模式，不能很好地适应地方差异性显著的中国国情，还会导致教育发展多样性、地方性和特色性的丧失。调研发现，很多看上去很美的教育政策在地方水土不服，造成不必要的浪费。试想，即便中央层面能够研制出契合全国80%地区的教育政策，依然可能在20%的地区无法落地，在幅员辽阔的中国这项政策成本依然非常之高。
       传统决策模式亟待转变为顶层设计与分层决策相结合的现代决策模式，自上而下从政策目标、基本框架到具体举措逐步细化，给地方实施留出充足创新空间。顶层设计应在地方创新成果基础上集成创新，成功标志是改革目标的清晰化和明朗化。中央政府掌舵而不是划桨，顶层设计主要任务是提出政策目标，论证改革目标依据，制定目标性、纲领性和方向性大政方针；省级政府结合本地情况，制定中观层次具有创造性、地方性和灵活性的实施意见；县级政府则自主创新制定具体操作性政策措施，因地制宜地落实上级政策目标要求。中央负责统筹协调、督促落实，从基层创新中甄别优秀案例，给予资源分配和荣誉奖励倾斜，而不是推广试点的具体政策措施。
㈡充分代表与深度协商相结合
       利益攸关方都能够充分参与是优化教育决策的基本前提，既不能让一方代表不足（underrepresented），也不能让另一方代表过度（overrepresented）。决策过程中各行为主体站在各自立场，以不同视角和不同方式回答着不同的问题，说服他人的能力也是参差不齐，他们也不具有平等的话语权。正如科尔巴奇所言，并不是所有与政策问题有关的人都会在谈判桌上拥有席位，即便如此也不是每个位置都是一样的分量。[3]考试招生制度改革首先应站在学生和家长的立场，这是基本共识。但是，他们通常并不处在决策的中心，他们的代表性相对不足。同时，少数政府官员却主导话语权，不时发声不让人充分表达，很打击参与者的积极性。在专家咨询论证环节，由谁决定参与专家名单、邀请什么样的专家参与也会影响决策质量，更多时候是守纪律、懂规矩、身段柔软、政治可靠的专家被邀请，而真正有观点、有个性、能够贡献智慧的专家常被排除在外。某些高层次座谈会在风平浪静中达成的所谓高度共识，很可能是形式上的虚假共识，并不足以作为决策依据。
         政策过程不仅包括追求共有目标，而且要为拥有丰富观点的参与者之间的集体行动构建基础。[4]教育决策应该综合利用传统及现代沟通交流技术，为各行为主体充分表达诉求提供渠道和机会，促使主宰政策过程的官员与在政策问题中有着切身利益的外围大众形成政策共同体。允许组织化的利益群体自主确定一种声音代表委托人或者政策受益者，在内外沟通、相互论辩、上下磨合的集体行动中形成共识，让教育决策符合大多数人意愿、合理且可行。需要专业人士决定的事项不一定要问政于民，例如考试内容和考试科目、考试形式、测试方法等必须由相关领域的专家决断，考试时间、异地高考、加分项目、招生名额分配等则可以在兼听各种意见得失中做出抉择。
㈢政府主导与社会治理相结合
      当下，政府管制思维在教育决策过程中比较严重，部分官员还是习惯于在现有制度环境和框架下思考问题，前提是确保“我还是可以管着你”，不能更加系统地、整体地、协同地看待改革。政府官员主导决策可能演变为改革的最大阻力，因为他们并不总是改革最坚定的拥护者，有时甚至是改革的主要对象。政府官员具有很强的社会资源动员能力，这个能力是应用于主导教育决策，还是用于落实教育政策？这是值得思考的问题。
       只有健康的鸡才能下健康的蛋，同理只有好的决策体制机制才能制定好的政策。优化教育决策更需要决策体制机制创新，从政府主导走向社会治理。教育决策应由利益攸关方代表共同组成调研组或工作组，不能单靠政府的政策能力而无视专业判断，必须动员政府之外的权威加入到共同框架当中。教育决策是不同参与者之间持续的结构化交互作用过程，不仅会吸引专家共同体的兴趣，还会成为公众争论的主题，各种备选方案和立场意向都会在媒体中得到公开讨论。公开听证会也会为潜在利益者，提供了探讨其他政策方案的机会。此外，应构建权力监督制衡机制，确保决策者维护公共利益，不受约束的权力无论是集中在教育部还是下放到学校，都会发生严重腐败。改革的首要问题是识别并动员拥护改革的核心力量，让他们从决策之初就参与进来。否则，即便有了路线图、任务书和时间表，实施过程也会困难重重。

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